容积率变更导致土地出让金缴付

——某市科技园建设发展有限责任公司与某集团公司国有土地使用权转让合同纠纷案

 

一、案例简介

某市国土资源局与某市科技园建设发展有限责任公司于2007年1月12日签订《国有土地使用权出让合同》，在合同第九条约定：“受让人在出让土地范围内进行开发建设，应当符合建筑容积率为1.44，同时主体建筑物性质为科研设计。”后某市科技园建设发展有限责任公司于2010年8月2日与某集团公司签订《某集团公司分部大厦项目落地某园区协议书》，双方在协议书第十二条约定：“甲方积极协助乙方在6个月内完成项目立项、规划、设计等变更手续。甲乙双方商定在不违反国家法律法规前提下，项目规划条件为容积率≤3.0，建筑高度≤45米，建筑密度≤35%;设计和施工方案需报经甲方认可后方能施工。乙方于2010年12月31日前按该地块规划容积率要求全面开工建设，不能按期开工建设的，应提前30日向甲方提出延建申请，但延建时间最长不得超过2个月；2011年12月31日前完成规划批准的建设项目，并确保投产达效。”同时在第十六条项目土地费用中双方约定：“该项目占地11.5亩，每亩投资强度不少于500万元，土地优惠单价为190万元/亩，土地款总额为2185万元（实际金额以国土部门测定的总面积为准计算）。此转让价款不包括土地契税费用以及甲方已在该地块上投入的前期及初期建设费用，其他相关费用按国家相关法律法规和政策执行。转让期间如遇国家土地政策调整，甲乙双方按调整后的土地政策执行。”某市科技园建设发展有限责任公司与某集团公司于2011年7月4日签订了《国有土地使用权转让合同》中第五条约定：“本合同项下宗地的土地使用权转让后，乙方需要严格遵守出让合同中所规定的土地使用条件，不得擅自改变原土地用途和规划要求”。第八条约定：“甲方转让本合同项下的国有土地使用权时，原出让合同、附件和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”现某市科技园建设发展有限责任公司与某集团公司就建筑容积率变更所涉及到的补缴土地出让金的问题发生法律纠纷。

二、焦点难点和关系梳理

中华人民共和国住房和城乡建设部2012年2月17日颁布《建设用地容积率管理办法》，其中第七条规定了国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率，仅仅在符合下列情形之一时，方可进行调整，（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；（三）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；（四）法律、法规规定的其他条件。根据宁国土资[2006]420号改变原用地条件补交土地出让金实施细则第一条的规定，超过出让合同约定容积率的，按前后容积率条件下的净地地价差额补交土地出让金。宁政规字[2013]1号南京市人民政府颁布的《关于进一步规范工业及科技研发用地管理的意见》针对本案土地使用类型为科技研发用地作出专门规定：“科技研发用地出让后，经批准提高容积率的，应按规定补交土地出让金”。对于容积率的变化，土地使用权人应负有补缴土地出让金的义务。

    本案中国土资源局与某市科技园建设发展有限责任公司签订的《国有土地出让合同》中第九条对项目地块建筑容积率约定为1.44，是因为该项目地块上原拟建机场，后因为国家土地政策调整导致该项目地块的建筑容积率发生了变更。本次纠纷的焦点在于：某市科技园建设发展有限责任公司与某集团公司于2010年8月2日签订的《某集团公司分部大厦项目落地某园区协议书》中所约定的建筑容积率≤3.0，是否代表着某市科技园建设发展有限责任公司表示转让的该土地上建筑容积率可调整为最大数3.0？此条款是否应看做某市科技园建设发展有限责任公司对转让的土地条件的承诺？以及在建筑容积率发生变化后，应该由哪一方补缴土地出让金的问题。

对于本案中法律关系的梳理的步骤主要可分为以下几方面：首先对三份合同的签订主体进行审查，本案中主体为某市国土资源局、某市科技园建设发展有限责任公司以及某集团公司，这三方主体都具备签订以及履行合同的资格。其次，关注合同以及协议中约定的事项是否符合法律规定、是否存在违反法律强制性规定的情形。在对签约主体资格进行审查后，开展对合同内容的具体审查工作。在本案中，某市科技园建设发展有限责任公司以及某集团公司签订的合同内容关于容积率的约定是判断合同主体应否享有相应权利与承担相应义务的根据。本案中涉案合同系建设用地使用权转让合同，发生纠纷的仅是涉案土地的转让方和受让方，法律关系是比较明确的。同时，双方在签订《某集团公司分部大厦项目落地某园区协议书》后，并未因建筑容积率变更而就土地使用权出让金的调整达成新的协议，而且原合同中亦未对建筑容积率变更的情况下土地出让金如何确定做出约定。

在某市科技园建设发展有限责任公司与国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中所确定的建筑容积率为1.44，但后来因为国家土地政策调整，某市科技园建设发展有限责任公司与某集团公司签订的《某集团公司分部大厦项目落地某园区协议书》中建筑容积率调整为≤3.0，而建筑容积率差价所对应的土地出让金的缴纳问题是本案中需要解决的问题。因为地方政府有权确定建筑容积率的标准，只要该标准时符合国家有关土地规划的法律法规以及政策就是合法有效的，在本地区内具有法律约束力，同时也可以成为法院裁判的依据。所以，本案中建筑容积率发生变化是合法有效的。然而，《某集团公司分部大厦项目落地某园区协议书》中第十二条内容仅是对建筑容积率提出上限要求，并非承诺建筑容积率固定在3.0。此处对合同条款进行解释时，应当运用“文义解释”的方法：表明该项目地块的建筑容积率可在3.0范围内调整，并不一定要将建筑容积率固定为数值3.0。同时，合同中没有明确表达某市科技园建设发展有限责任公司在转让土地时负有保证该土地应已获得相关部门对容积率更改的审批，另外，联系《某集团公司分部大厦项目落地某园区协议书》中第十四条、第十九条第三款的规定，可以理解某市科技园建设发展有限责任公司在《某集团公司分部大厦项目落地某园区协议书》中有要求某集团公司项目规划符合其科技园的整体规划要求的目的，按这一目的，对十二条作目的解释，只能得出该条仅有对项目地块容积率作出3.0的上限要求从而来满足科技园的整体规划这一含义。因此，在《某集团公司分部大厦项目落地某园区协议书》中并未涉及到由谁缴纳土地出让金的问题。

另外在某市科技园建设发展有限责任公司与某集团公司于签署《某集团公司分部大厦项目落地某园区协议书》后又于2011年7月4日签订了一份《国有土地使用权转让合同》，合同中第五条明确的约定了：“本合同项下宗地的土地使用权转让后，乙方须严格遵守出让合同中所规定的土地使用条件，不得擅自改变原土地用途和规划要求。”由此可知，某集团公司应当严格遵守某市国土资源局与某市科技园建设发展有限责任公司于2007年1月12日签订《国有土地使用权出让合同》中所规定的土地使用条件，在政策变化后也应当遵守变化后的土地使用条件。此外，第八条规定：“甲方转让本合同项下的国有土地使用权时，原出让合同、附件和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”由此可知，某集团公司应当承担某市科技园建设发展有限责任公司应当承担与某市国土资源局出让合同中随之转移的义务，由于《国有土地使用权出让合同》中并未涉及到对于建筑容积率发生变化后的土地出让金缴纳的义务，因此，某集团公司所享有的依然是原出让合同中规定的容积率。

三、案例评析

合同的履行是指缔约双方当事人依照合同约定享有权利、履行义务的过程。合同的履行是实现双方最初合意的关键，同时这一阶段也是法律风险比较聚集的一个阶段。由于一份合同至少会涉及到两方当事人，所以合同得以全面地履行完毕才是双方利益得以实现的最佳状态。在国有土地出让合同和国有土地转让合同中，国有土地出让金都可谓是一笔巨款，受让方为此投入的成本是可想而知的。一旦这类合同在履行过程中发生问题，合同双方都会产生较大损失。容积率是指某一基地范围内，地面以上各类建筑的建筑面积总和与建设用地面积的比值。当今社会，地价可作为衡量土地利用经济效益的核心指标，可用地价来衡量土地集约利用程度以及土地开发的强度。而建筑容积率作为土地开发强度控制指标体系的核心，是联系土地利用、城市规划、经济发展的纽带。建筑容积率是土地供应过程中重要的控制性指标，会直接影响到利润问题，所以当建筑容积率发生变化时，会产生“牵一发而动全身”的效应。本案中，由于政府政策变化而导致建筑容积率发生变更，从而引发关于缴纳土地出让金的纠纷。某集团公司在未向相关部门申请容积率变更并或审批的前提下，即变更原出让合同中关于容积率的规定进行项目建设，不仅应承担补缴超容积率部分的土地出让金，还将面临政府有关部门的处罚。

为了加强房地产市场的宏观调控，进一步规范土地市场的用地管理，国土资源部门《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）中明确规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主观部门应当按照批准调整时土地市场楼面地价核定应当补缴的土地出让价款。”由该规定可知，建筑容积率不能随意约定与更改，要受国家以及地方政策的约束。同时建筑容积率关系到国有土地出让与转让的很多方面，所以在国有土地出让合同以及国有土地转让合同中，当涉及到建筑容积率变化时，应当着重注意约定关于建筑容积率差价部分所对应的土地出让金缴纳主体的问题。

对于本案中所涉及纠纷比较好的应对策略在于，当建筑容积率发生变化之前就在合同中做出相关约定，或者后续就该事项签订补充协议，明确建筑容积率差价部分所对应的土地出让金的缴纳主体。这样能够避免在合同履行过程中，出现因为需要补缴土地出让金而产生相应的法律纠纷。

 

 

 

 单位：江苏朗华律师事务所    作者：袁华（实习律师）